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做好“七个转变” 化解邻避困境


《做好“七个转变” 化解邻避困境》——中央党校第41期中青一班二支部关于广东核电项目公众沟通的调研报告。

1.调研概况

“邻避”一词来自英文短语“Not in my backyard”,指人们担心某些项目对身体健康、环境质量和资产价值等带来负面影响,希望该项目“不要建在我家后院”,从而采取高度情绪化的集体反对甚至抗争行为。邻避效应具有普遍性,是国内外广泛面临的社会治理难题。

近年来,我国进入邻避事件多发期。在经济社会转型的大背景下,随着经济体制深刻改革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化,以及公众权利意识不断增强、利益诉求日益多元,加之各种势力复杂交织,由邻避效应应对不力、处置不当导致的邻避事件呈高发态势,且往往具有连锁反应和示范效应,加之“一闹就停”的简单妥协与恶性复制,加剧邻避项目“污名化”程度,严重透支政府公信力与项目业主信用,造成巨大经济损失和社会稳定风险。

邻避效应的产生与化解,均是多种因素综合作用的结果。梳理近年来国内一些影响较大的邻避事件不难发现,公众沟通不足,是邻避项目工作的一个突出短板,也是邻避事件发酵的一个重要原因。选址缺乏科学性、科普缺乏针对性、沟通缺乏主动性、补偿缺乏合理性、监管缺乏有效性、运营缺乏安全性……诸如此类的做法和现象,使邻避项目失去了通过公众沟通解疑释惑、化解矛盾的契机,甚至撕裂信任纽带,使重大邻避项目成为“塔西佗陷阱”的隐患点和高发区。

同样是邻避项目,为何在一些地方顺利落地、无障碍施工,在另一些地方却遭强烈抵制?正反两方面的事例提醒我们,有效的公众沟通,是化解邻避效应的基础。当前,有必要对典型案例、零散经验进行梳理总结,形成一些规律性与操作性兼顾的思路与办法。

基于此,此次调研着力解剖麻雀,重点以广东部分核电项目为例,探讨问题,探寻对策。

为什么以核电项目为例?不仅因为核电关系国家能源安全大局,更因为核电项目公众沟通难度极大。特别是2011年日本福岛核事故后,公众对我国核电安全问题极度敏感,“恐核”心态普遍,“反核”声浪高涨,已有多个涉核项目因引发邻避事件而难产。从某种意义上讲,“很难很敏感”的核电项目做好公众沟通的路径,对其他重大邻避项目是能借鉴、可复制的。

广东是我国发展核电最早的地区,也是目前国内核电项目建成规模与在建规模均列第一的省份。域内的中国广核集团是我国最大的核电项目运营商,其旗下的大亚湾核电站是国内核电建设运营的开端,陆丰核电项目则承担了环境保护部(国家核安全局)确定的国内首批进行核电项目公众沟通工作的试点之责。陆丰项目顺利完成专项公众沟通工作,其探索与实践具有一定代表性和借鉴价值。

调研组在一周时间里,走访了大亚湾核电站、岭澳核电站、陆丰项目现场、广州李坑垃圾发电厂,召开了7个专题座谈会,与广东省、深圳市、汕尾市、陆丰县、项目所在镇村以及中国广核集团等有关方面深入座谈,与来自公众沟通一线的人士互动交流,以问题为导向,以实践为支撑,集体研讨,形成报告。

2.思考与建议

调研中我们感到,做好重大邻避项目公众沟通,关键要实现从管理到治理、从行政许可到公众认可的转变。对各级党委政府而言,重点是打好“两场硬仗”。

一场是提升执政能力的攻坚战。重大邻避项目多是全局性、战略性极强的项目,关系到国家的战略安全、核心竞争力与可持续发展。经过科学研判、慎重决策的这类项目不能落地建设,不光影响某些发展目标的实现,更对党和政府的执政能力、执政形象带来极大负面影响。同时也必须清醒看到,在日益开放多元的环境中,“封闭操作”的项目建设老路越来越走不通。从某种意义上讲,能否走出一条符合国情、有效管用的新路,在沟通中化解矛盾、达成共识,已成为推进治理体系和治理能力现代化的一个风向标,成为新时期践行群众路线、优化基层治理的一块试金石。

一场是党委政府公信力的捍卫战。分析邻避效应产生和放大的原因,既有认知问题,也有利益问题,更有信任问题,后者尤其值得重视和警醒。只有解决了“信”的问题,解释才有用,协商才有效。否则,这边说技术安全,那边却事故频发,前期承诺环保无忧,后期却在偷排乱放,这对公信力的摧毁是致命的。因此,在邻避项目公众沟通中,既要开放坦诚面对公众,更要说到做到取信于民。只有党委政府重诺重监管,项目业主践诺严自律,重大邻避项目建设才能真正被接受、被认同,并从“塔西佗陷阱”的隐患点,变成公信力建设的“加油站”,为整个社会信任体系、信任文化的重建提供支撑。

调研组从正反两方面的经验教训中,梳理出当前重大邻避项目公众沟通需要特别注意的七个问题,即“七个转变”。需要说明的是,“七个转变”不是公众沟通工作的全部,而是当前沟通成败很攸关、存在问题很集中、弥补短板很急迫的所在;“七个转变”的实现,既要集中力量补短板,更要树立久久为功的理念,把工作做细、做到家,尤其要抓早抓苗头,通过有效沟通,把问题解决在前期、矛盾化解在萌芽状态,全力防止邻避效应激化为邻避事件。

转变一:沟通主体——从“小马拉大车”向“大马力牵引”转变,构建政府主导、政企合力、上下贯通、统筹推进的工作机制。

顶层发力加强统筹。重大邻避项目公众沟通工作牵涉面广,敏感度高,特别是项目立项开工等前期阶段,正是公众沟通难度最大、达成共识最为关键的时期。单以项目业主及项目所在地的市县党委政府牵头推进,难免“小马拉大车”,对邻避效应的综合应对能力有限。组建更高层级的领导机构,形成更大范围的联动态势,以“大马力牵引”实现重大邻避项目公众沟通的高效稳妥推进,至关重要。以陆丰核电项目为例,广东省委、省政府高度重视,省政府成立以省委常委、常务副省长任组长,一名副省长任副组长的公众沟通工作领导小组,统筹省市各级、政企各方,形成职责清晰、充分联动、有效监督的工作机制,形成系统性、针对性极强的工作方案与应急预案并狠抓落实,这是专项公众沟通工作顺利完成的重要保障。值得注意的是,重大邻避项目往往建设周期长、邻避事件隐患多,有的项目带给当地的即期收益、直接收益有限,带来的维稳压力却现实而巨大,因此实际工作中,已经出现有的地区对这类项目不敢接招、不愿落地的苗头和倾向。对此,建议针对重大邻避项目工作,进一步明确敢于担当、勇于负责的导向、氛围和配套政策,为敢担当者担当,为敢负责者负责,为知难而进者提供宽松氛围与坚强后盾。

 基层给力落实到位。公众沟通要面对面做群众工作,特别是核心区域,必须进村(社区)入户见人。离开有力的基层组织、扎实的基层工作,这项工作做不到也做不好。陆丰项目核心区的碣石镇上林村就是这样的例子。随着该村村级组织建设由弱到强的转变,公众沟通互动工作很快取得突破性进展。由此可见,重大邻避项目公众沟通是对基层基础工作的一次综合检验。加强基层建设,发挥堡垒作用,上下同频共振,公众沟通才能落地。

转变二:沟通对象——从“一锅烩”向“开小灶”转变,区分三类群体,因人制宜,分类施策。

区分三类群体。邻避项目公众沟通面对的公众复合混杂,不同人群关切不同、诉求不同,沟通中不能“一锅烩”,应通过细致工作加以区分,分头“开小灶”,采取针对性措施。对于一般公众,是基础性沟通,重在解决认知问题求认同;对利益相关方,是关键性沟通,重在解决利益问题求稳妥;对于借助核电项目进行恶意炒作发泄者以及敌对势力,是对抗性矛盾,重在有效防控、坚决打击。

争取关键少数。邻避效应发酵过程中,“羊群效应”明显,加强对关键人物的沟通,可以影响一个、带动一片。调研中发现,项目所在地党政干部、民间资望人士、媒体从业人员、中小学校师生等,沟通辐射效应突出。

“30公里之外”不能忽视。目前核电项目公众沟通工作,以项目周边30公里范围内的公众为主,但值得注意的是,一些邻避事件的发生,恰恰由30公里以外的公众引发。因此,需要对更大范围内的社情民意进行预判和监测,针对特殊问题与苗头性隐患,及时采取措施,予以沟通疏导。以大亚湾核电站为例,为加强与香港公众的沟通与交流,专门成立了“核安全咨询委员会”,主要由香港社会专业人士、知名人士和意见领袖组成,每年召开会议,沟通大亚湾项目相关信息,接受委员咨询和建议。

转变三:项目选址——从偏重“专业技术指标”向侧重“系统风险评估”转变,提升项目选址的民意基础。

综合评估慎重决策。不仅要考虑技术性、专业性的“硬条件”,也要重视选址地经济社会发展状况、社情民意特点等“软指标”。选址阶段就要尽可能把各方面潜在的影响都考虑到,在决策时综合评估、起步阶段就作好邻避效应的预防准备。

适时引入公众参与。公众参与度不足,缺乏畅通的民意表达渠道和听证程序,项目选址就容易被公众视为缺乏正当性。建议把专家论证与听取公众意见结合起来,让项目周边群众能在适当时机、以适当方式参与到选址决策中来,以提升选址的民意基础,更好赢得公众对项目的全程支持。

规划先行加强统筹。尽量避免项目选址“空降”落地,与先前规划不衔接,与周边环境起冲突,加大沟通协调的成本与难度。

转变四:科普宣传——从“应急式”向“常态化”转变,将科学常识与思维方法嵌入公众认知体系。

“应急式”科普效果不好。作为打破邻避项目认知误区、提升理性对话能力的基础性工作,科普宣传一定要有提前量、预热期,并持续覆盖项目选址、立项、建设、运营全过程,春风化雨,润物无声。不能等到项目建设的节骨眼上才启动,更不能等到邻避事件酝酿发酵时才开展,否则效果会大打折扣,说了也难以让人听让人信。

下功夫提高科普“有效性”。重大邻避项目所涉专业性强,神秘感导致无力感,加剧公众的非理性焦虑。科普宣传一方面要突出专业度、权威性,实事求是,让专业人士、权威专家发声,为科普知识的正确性、可信度“背书”;另一方面要突出通俗化、贴近性,让公众身边人用听得懂、好理解的方式讲,注重科普与文化结合、与日常生活结合。以陆丰项目为例,当地在中小学校开设了核电科普课程,核电进入乡土教材;陆丰社会各界代表及意见领袖、利益相关方等700余人应邀参观大亚湾核电站及其所在地大鹏镇,亲身体验核电的环境与社会效益,取得较好科普效果。

转变五:信息公开——从“法定公开”向“全程公开”转变,在引入监督中构建信任体系。

“窗口期”切忌草率发布。重大邻避项目信息公开是一项长期动态的工作,项目“生命周期”全程都需要进行信息公开,但关键在前期,成败在“窗口期”,选址阶段的稳妥发布至关重要。在进入法定公开程序前,项目核心区要挨家挨户做好沟通与信息告知,消除信息不对称,主动回应公众关切。重大信息发布不能“单兵突进”,必须以相关工作充分、各项应急预案到位为基础。

更加公开赢得更多信任。目前,关于重大邻避项目的建设信息,特别是环境影响评价,国家相关法律法规已明确了信息公开程序;正在审议的《核安全法》,也专章就“信息公开与公众参与”进行规范。但是,法律法规仅规定了信息公开的最低要求,重大邻避项目要得到公众的广泛支持,还需在不折不扣做好法定事项公开的同时,在信息公开的内容、方法上下更大功夫。以大亚湾核电站为例,针对公众疑虑,特别重视核电安全生产信息的发布。企业制定实施了《核电站核与辐射安全信息报告和公开制度》;建立起国内首个向公众开放的核电站安全信息公开平台,与机组同时投入运行;所有运行事件在两个工作日内公开,如遇突发事件(包括邻近区域与其他企业的突发事件)及时滚动公开……这些举措,对接更加广泛的外部监督与公众关切,既促进企业安全生产的提升,也对整个企业和核电产业的信任环境建设大有裨益。

转变六:利益补偿——从“博弈性”向“共享型”转变,建立更完善的利益补偿与平衡机制。

合法合理给足经济补偿。一是在政策范围内,对征地拆迁、移民安置等补偿就高不就低,保障群众最大受益,但政策底线绝不能突破,对无理诉求要坚决说“不”。二是按照“谁受益、谁付费,谁受损、谁受偿”的原则,探索建立生态补偿机制等。比如,广州等多地在垃圾焚烧发电项目上开展试点,即将提请广东省人大常委会审议的《关于居民生活垃圾集中处理设施选址的决定(草案稿)》中,专门对“生态补偿”进行了明确规定。

共建共享实现融合发展。一要高度重视项目所在地周边社区发展和居民生活问题,在社区基础设施、民生工程、就业、医保等领域,企业多出力,政府提供更加完善的公共服务。二要积极融入社区,企业通过对社区公共事务的参与、社会责任的履行、社区发展的嵌入,能进一步将矛盾对立方转变为利益攸关方,实现项目与公众、企业与地方的共同发展。比如,中国广核集团提出并践行的“主动沟通让公众安心,友好相处让公众放心,融合发展让公众暖心”理念受到项目所在地公众好评,陆丰公司近5年投入较大规模资金,用于改善项目周边村镇人居环境,以及奖学奖教、救灾扶困等行动,企业在当地的公众认可度得到提升。

转变七:舆论引导——从“单向发布”向“多层互动”转变,精准引导舆情,有力管控舆论。

善管善用各类媒体。邻避问题是舆论引导与意识形态领域斗争的新热点。一要在发挥传统主流媒体作用的同时,注重对网络空间、新兴媒体、社会力量的运用和管控,比如与意见领袖和第三方团体合作,通过全媒渠道和社交平台,针对特定区域和人群,进行靶向发布与互动引导。二要统筹网上网下、境内境外,严防对邻避项目的妖魔化炒作,特别是境外负面舆论向境内倒灌扩散。

因时因事确定策略。一是注重常态舆情有效引导,对邻避项目这一敏感领域,不只政府及其发改、宣传等部门和项目业主,项目所涉各级各部门都要有公众沟通与舆论引导的意识。新闻报道尤其要注重时、度、效的统一,早说不行,晚说也不行,不说不行,说过了也不行,要保持媒体沟通的热度,但不要形成炒作热点甚至舆论爆点。二要滚动进行舆情监测,沉到一线,早发现早处理,对舆情动向及时回应、果断处置。三要加强突发事件的舆情应对,事件处置与信息发布同步同调,并从舆论角度评估处置方法,及时调整完善。

总之,从“两场硬仗”到“七个转变”,我们在调研中深深体会到,做好重大邻避项目公众沟通工作,不是单纯的项目工作、维稳事项,而是牵动全局的系统工程,没有退路也没有捷径,对此不能掉以轻心,更要坚定信心。做好重大邻避项目公众沟通工作,项目所在地各级党组织要切实加强对项目实施的组织领导,坚守为民主线,坚持依法依规,突出共建共享。只要真正抱着对党和国家的事业、对人民群众负责任的态度,迎难而上,敢于担当,用心用情,落细落实,就一定能有效化解邻避效应、有效防控邻避事件,就一定能探索一条具有中国特色、体现制度优势的重大邻避项目公众沟通工作新路子。

调研组成员包括:徐宇宁,浙江省审计厅厅长、党组书记;刘永德,国防科工局系统工程二司司长;刘会增,国务院办公厅行政司司长;李有荣,中国广核集团有限公司纪检组组长、党组成员,中国广核电力股份有限公司党委副书记、纪委书记;蔡志萍,天津市第一中级人民法院院长、党组书记;陈岚,四川日报报业集团总编辑、党委副书记;李颖,中央组织部办公厅秘书处调研员、副处长。报告执笔人为陈岚。



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